各市、县（市、区）人民政府，省各委办厅局，省各直属单位：
根据中央决策部署和省委、省政府关于推进供给侧结构性改革的意见，为有序有效去杠杆，增强抗风险能力，营造有利于经济社会持续健康发展的金融财政环境，现提出如下实施意见。
一、总体要求
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入落实习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话精神，牢固树立并自觉践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，积极适应经济发展新常态，高度重视部分地区、部分行业、部分企业金融债务以及政府债务负担相对较高的问题，按照“从严要求、积极稳妥、有扶有控、市场主导、分类施策、严守底线”原则，有序降低实体经济部门和金融部门杠杆水平，有效提高金融服务实体经济效率，防范化解各类债务风险，坚决守住不发生区域性系统性风险底线。
二、工作目标
各类企业杠杆率进一步降低，非金融企业资产负债结构进一步优化，金融支持经济新增长点力度进一步加大，金融风险与政府债务风险得到有效控制。按照“家底清晰、运作规范、管理科学、风险可控、良性发展”要求，建立“借、用、还”相统一的地方政府举债融资新机制。到2018年底，非金融企业直接融资占社会融资规模比重提高至30%左右，各类法人金融机构和地方监管的新型金融主体杠杆率全面达标或符合监管指标要求，不良贷款率低于全国平均水平，符合置换条件的政府存量债务全部置换为政府债券；其中2016年，非金融企业直接融资占社会融资规模比重达到28%左右，法人银行机构并表和未并表的杠杆率不低于4%、资本充足率和拨备覆盖率不低于监管指标要求，法人证券公司净资本与负债的比例不低于8%、法人期货公司负债与净资产的比例不高于150%，法人保险公司偿付能力基本符合偿二代标准，小额贷款公司、融资性担保再担保公司、融资租赁公司杠杆率符合行业监管要求，按期完成当年政府存量债务置换计划。力争到2020年底，非金融企业直接融资占社会融资规模比重提高至35%以上，各类法人金融业企业资本状况符合相关监管政策要求，政府债务水平保持在合理范围，基本形成直接融资与间接融资平衡发展、短期融资与中长期融资结构合理、政府债务依规严格约束、金融风险受到严格管控的社会融资格局。
三、重点举措
（一）发展股权融资，降低非金融企业杠杆率。
1﹒支持企业利用多层次资本市场股权融资。完善上市企业后备数据库，推动入库企业对接创业投资基金、股权投资基金、产业投资基金，争取设立相应的中小企业对接资本市场扶持基金，鼓励区域性股权交易市场挂牌的成熟企业到“新三板”挂牌、定向增发。支持符合条件的企业发行可交换债券、可转换债券，鼓励上市公司再融资及开展并购重组。支持区域股权交易中心争取股权交易试点，开展挂牌企业私募股权、股权质押、知识产权质押融资。（省金融办、江苏证监局、省科技厅、省发展改革委、省经济和信息化委、省知识产权局，各市人民政府）
2﹒大力发展私募股权融资。发挥省天使投资引导资金、新兴产业创业投资引导基金等作用，鼓励更多民间资本设立创业投资基金，支持省级以上科技企业孵化器建立天使投资（种子）基金。鼓励龙头企业设立为上下游创业者服务的产业创投基金。支持有条件的地区开展各类私募基金集聚区建设。（省科技厅、省经济和信息化委、省发展改革委、省工商局、江苏证监局、省金融办，各市人民政府）
3﹒创新发展投贷结合业务。加强与国家有关部委沟通联系，积极争取“投贷联动”试点在我省落地。研究制定配套政策，开展“股权+债权”“投资+贷款+保险”的投贷结合业务。积极发展“可贷可投”的科技小额贷款公司、知识产权运营公司，支持各类科贷基金不断扩大业务规模和范围，探索设立知识产权投贷联动基金。（省金融办、省科技厅、省发展改革委、省经济和信息化委、省财政厅、省知识产权局、人民银行南京分行、江苏银监局、江苏证监局、江苏保监局）
4﹒加大保险资金股权投资力度。完善与保险机构总部工作对接机制，引导保险资金更多通过股权投资计划和股债结合等方式服务我省。鼓励保险机构举牌我省优质上市公司股票，支持法人保险公司引入战略投资者发起组建保险资产管理公司。（省金融办、江苏保监局、省发展改革委）
5﹒积极吸引境外股权投资。发挥苏南国家自主创新示范区、苏州工业园区开放创新综合试验区域等政策优势，吸引境外私募股权基金、并购基金及上下游产业链金融服务机构进驻。支持设立跨境合作产业基金，对基金跨境资本流动给予外汇管理便利。（省商务厅、省发展改革委、省经济和信息化委、省科技厅、省金融办、人民银行南京分行、江苏证监局，苏南各市人民政府）
（二）拓宽融资渠道，改善市场主体资产负债结构。
1﹒鼓励企业发行中长期债券融资。大力发展企业债券、公司债券，稳步扩大银行间市场债务融资工具发行规模。支持符合条件的企业发行各类专项债券、项目收益债券、并购债券和项目收益票据、并购票据等直接债务融资产品，充分利用可续期债券、绿色债券、高收益债券等创新产品。充实政策性担保、再担保机构资本金。对承销、增信直接债务融资创新工具规模较大的金融业企业，在省金融创新奖评选中优先考虑。抓住扩大全口径跨境融资宏观审慎管理试点机遇，扩大跨境人民币创新业务和外债宏观审慎管理试点规模，支持企业在境外发行中长期债券。（省发展改革委、省经济和信息化委、省财政厅、省金融办、人民银行南京分行、江苏证监局）
2﹒积极开展资产证券化业务。加快推进住房、汽车贷款等信贷资产证券化和应收账款等企业资产证券化业务发展，探索支持融资租赁、商业保理等类金融资产证券化和知识产权等无形资产证券化，有效盘活金融机构和企业存量资产。依托政府类项目预计收益、应收账款等发行证券化产品，缩短融资链条，降低融资成本。对金融机构承销并在交易所市场或银行间市场成功发行的政府类项目资产证券化产品，达到成功化解或减少政府性债务效果的，由省财政按发行规模与发行费用给予一定财政奖补。（人民银行南京分行、江苏证监局、江苏银监局、省财政厅、省发展改革委、省金融办、省商务厅、省知识产权局）
3﹒大力发展金融租赁业务。鼓励省内金融机构和有实力的企业设立金融租赁公司、融资租赁公司，提高融资租赁市场渗透率。大力发展设备租赁业务，鼓励将商业银行存量授信转为融资租赁业务。密切关注“营改增”对金融租赁、融资租赁行业的税负影响，依法落实各项降负举措。（江苏银监局、省商务厅、省经济和信息化委、省财政厅、省地税局、省国税局、省金融办）
（三）优化资源配置，提升金融服务实体经济水平。
1﹒落实差别化金融政策。支持地方政府与金融机构合作建立同股同权、风险共担的产业投资基金，引导金融机构根据产业政策和重点支持方向科学调整信贷准入标准，加大对有市场需求、符合政策导向的产业企业金融支持力度。完善绿色信贷机制，推动金融机构开展基于第三方污染治理企业、合同能源管理、清洁能源交易的金融产品创新，推广普及排污权抵押贷款、能效贷款风险分担模式。对产能严重过剩行业未取得合法手续的新增产能建设项目，一律不得给予授信；对长期亏损、失去清偿能力和市场竞争力的“僵尸企业”，或环保、安全生产不达标且整改无望的企业及落后产能，坚决压缩退出相关贷款。（人民银行南京分行、江苏银监局、省财政厅、省经济和信息化委、省发展改革委）
2﹒合理控制企业负债水平。支持金融机构与税务、工商、海关、产权登记、公安、法院等部门共享信用信息及大数据应用，对资产负债率过高、或有负债关系复杂、存在盲目扩张现象的企业和项目严格信贷准入。对应急转贷基金实行资金封闭运行管理，鼓励采取按比例“借新还旧”等模式，对转续贷企业进行压力测试。（人民银行南京分行、江苏银监局、省金融办）
3﹒加大对企业兼并重组的金融支持。支持暂时困难、有市场盈利预期的企业通过兼并收购、破产重整、以债换股等方式进行债务重组。优化国有上市公司并购重组审批流程，调动国有上市公司提升市值管理和资产增值率水平的积极性。支持符合条件的企业通过发行优先股、可转换债券、并购债券以及设立并购基金等方式筹集兼并重组资金。推动金融机构开展并购贷款业务，引导金融机构对成功债务重组企业复产复能给予正常信贷支持。（人民银行南京分行、江苏银监局、江苏证监局、省国资委、省经济和信息化委、省发展改革委）
4﹒完善“走出去”金融支持体系。支持法人保险机构争取出口信用保险资质。加大对企业在深化国际产能和装备制造合作方面的信贷支持，引导金融机构与出口信用保险公司加强合作，通过海外项目贷款、内保外贷、外保内贷、“境外项目+出口信贷”等方式支持企业向境外转移产能。（江苏保监局、人民银行南京分行、江苏银监局、省商务厅、省经济和信息化委、省发展改革委）
（四）加强金融监管，强化金融业企业杠杆管理。
1﹒完善地方金融监管协调机制。各级地方金融管理机构会同驻地中央金融监管部门，建立完善金融业企业风险防范协同工作机制，落实国家去杠杆工作部署，强化对跨市场、跨行业交叉性金融业务的监测分析和风险管理，指导杠杆率偏高的金融业企业减少风险资产、补充权益资本。（省金融办、人民银行南京分行、江苏银监局、江苏证监局、江苏保监局，各市人民政府）
2﹒督促法人银行和非银行金融机构改进杠杆管理。高度关注农村中小银行流动性风险，督促法人银行和非银行金融机构通过增资扩股、引入战略投资者、发行二级资本债和优先股等渠道补充资本。加强银行业金融机构创新业务、表外业务、同业业务监管和押品价值管理，防止资金空转、抵（质）押不实和监管套利。（江苏银监局，各市人民政府）
3﹒强化证券期货机构和私募基金合规管理。排查管控证券公司两融业务、股权质押、场外配资等风险隐患，检查规范期货公司资管业务、风险子公司的风控和合规情况，加强对私募基金募资行为合规性、基金资产安全性、信息披露和杠杆运用情况的检查。（江苏证监局，各市人民政府）
4﹒加强保险机构风险管理。推进保险法治建设，加强保险机构风险监测和提示，完善风险处置预案，积极应对满期给付与退保风险，密切关注外部交叉风险、寿险费率改革和偿二代实施对人身险行业的影响。（江苏保监局，各市人民政府）
5﹒加强新型金融主体审慎性监管。健全新型金融主体监管信息共享和风险协同防范机制。建立健全实时监管系统，实行监管评级、分类管理。加强对区域性股权交易市场、各类要素交易市场的日常监管，进一步完善集中统一的交易场所登记结算体系。（省金融办、省经济和信息化委、省商务厅、省农委、人民银行南京分行、江苏银监局、江苏证监局、江苏保监局，各市人民政府）
（五）加强政府债务管理，严控新增债务投向。
1﹒实行政府债务余额限额制度。根据地方政府债务余额、债务风险、财力状况等因素，合理确定债务限额，将地方政府债务控制在限额之内。严格按照限额举借地方政府债务，超过债务限额的，一律不得新增债务。严禁各级政府在限额之外通过企业举借政府债务、违法违规为企业举债提供担保。（省财政厅，各市人民政府）
2﹒强化政府债务预算管理。实行政府债务预算管理全覆盖，一般债务全部纳入一般公共预算，专项债务全部纳入政府性基金预算，做到政府债务收支与财政预算同步编制、同步审批、同步执行。逐步建立地方政府债务限额及债务收支情况随同预算公开的常态机制。（省财政厅，各市人民政府）
3﹒加快置换政府存量债务。力争在2018年底前，将符合置换条件的政府存量债务全部置换为政府债券，优先置换高利率政府债务，降低债务成本，缓解当期偿债压力。严格遵循市场化原则，通过定向承销、公开发行等方式推进置换债券发行，及时发挥置换债券作用。（省财政厅、人民银行南京分行、江苏银监局，各市人民政府）
4﹒明确新增政府债务使用方向。地方政府举借新增债务，统一由省级财政部门采取发行政府债券方式进行。新增债券安排与各市县风险程度挂钩，对高风险地区要从严控制分配新增债务额度。新增债务资金必须用于公益性项目支出，优先保障在建公益性项目后续融资以及与“一带一路”、长江经济带、沿海开发等国家级战略规划相关的重大基础设施项目和重大民生项目建设，不得用于经常性支出。（省财政厅，各市人民政府）
（六）界定政府和企业债务责任，创新政府融资机制和路径。
1﹒加强政府或有债务监管。妥善处理政府或有债务，对确需政府代偿的或有债务，要将代偿部分纳入预算；对确需转化为政府债务的，按程序报批后予以转化；对违法违规担保的，依法解除担保关系。新增或有债务严格限定在依法担保的范围内，根据担保合同依法承担相关责任。（省财政厅、人民银行南京分行、江苏银监局，各市人民政府）
2﹒推动融资平台公司转型。划清政府与融资平台公司界限，融资平台公司举借的债务不得纳入政府债务，政府不得为企业举债承担偿还责任或提供担保。按照现代企业制度要求，通过注入资本金、公益事业财政补贴、政府采购等方式依法推进融资平台公司转型，实行独立核算、自负盈亏。（省财政厅、江苏银监局）
3﹒推进政府和社会资本合作。在基础设施和公共服务领域积极推进PPP模式，鼓励政府存量债务项目改造为PPP模式，大力吸引社会资本。扩大江苏省PPP融资支持基金规模，吸收金融及其他社会资本参与，通过股权、债权、担保等多种形式，为全省PPP项目提供融资增信支持。建立健全省级PPP项目推进管理机制，进一步完善各级PPP项目库。对列入省级试点PPP项目，给予一定的前期费用补贴；对在规定时间内完成落地，经验收合格的PPP项目，按吸引社会资本额的一定比例给予以奖代补资金支持；对采用PPP模式的基础设施和公共服务项目在财政专项资金上给予优先安排。（省财政厅、省发展改革委、人民银行南京分行、江苏银监局，各市人民政府）
（七）主动防控各类债务风险，优化金融生态环境。
1﹒防范化解金融债务风险。引导金融机构实施授信联合管理，完善重点企业金融风险监测处置机制，研究制定企业互联互保债务风险监测及大额金融风险处置办法。对债务规模较大并有三家以上债权金融机构的风险客户，成立债权人委员会，分类施策、统一行动。摸排跟踪企业担保圈链关系和变化，指导地方政府、金融机构通过维持存量授信、挖掘替代增信等手段“破圈解链”。（省金融办、江苏银监局、人民银行南京分行，各市人民政府）
2﹒严控政府债务风险。市、县级政府对其举借的债务负有偿还责任，省级政府实行不救助原则。严格划清政府与企业债务责任，企业债务不得推给政府偿还，政府债务不得推给企业偿还。到期政府债务要纳入预算安排偿还，不足部分可通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等多渠道解决。建立地方政府债务风险预警机制，根据各市、县债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，对债务风险超过警戒线的地区及时给予风险预警或风险提示。将地方政府债务风险防范情况纳入省对市、县相关财政转移支付测算因素，列为省级财政重点工作考核内容。（省财政厅、人民银行南京分行、江苏银监局，各市人民政府）
3﹒加大财政资金统筹力度。落实国务院加大财政资金统筹力度的要求，增强地方政府防范和化解债务风险的能力。将部分政府性基金转列一般公共预算，加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度，增强一般公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算的统筹协调，土地储备项目所需资金按照规定纳入政府性基金预算。大力清理财政存量资金，对连续两年未用完的结转资金一律予以统筹。（省财政厅、国土资源厅，各市人民政府）
4﹒加快不良资产处置。加快不良贷款核销处置进度，拓宽不良资产处置渠道，依法合规推动商业银行以市场化“债转股”等方式处置不良资产。发挥金融资产管理公司作用，支持有条件的地方申请设立地方资产管理公司，支持地方资产管理公司在各地设立子公司，鼓励采取政府回购、引入重组方等方式盘活已售不良资产。对积极参与不良资产处置的金融机构和企业，在土地出让、税收、项目对接、社保费缴纳等方面依法给予政策支持。（江苏银监局、人民银行南京分行、江苏证监局、江苏保监局、省财政厅、省发展改革委、省经济和信息化委、省国土资源厅、省人力资源社会保障厅、省地税局、省国税局）
5﹒维护金融市场秩序。健全联合惩戒恶意逃废债的信用机制，加大对利用重组、合并、虚构合同等方式隐藏转移资产等行为的打击惩处力度。摸排现有投资理财类公司实际经营情况，支持各地探索对新设投资理财类企业实行有效管理的办法。保持打击非法集资高压态势，健全网络借贷平台备案登记、资金第三方存放托管、信息公开公示等制度，着力防范和打击“互联网+非法集资”等违法违规行为。持续开展金融生态县评定和评估工作，不断优化县域金融生态环境。（人民银行南京分行、省处置办、江苏银监局、江苏证监局、省公安厅、省工商局，各市人民政府）
四、保障机制
（一）加强组织协调。由省政府分管领导牵头，金融、财政、发展改革、经济和信息化、科技、商务、国资、税务、工商、公安等部门共同建立去杠杆工作协同机制。各部门加强沟通和信息共享，采取定期会商、联合行动等方式，协调解决去杠杆进程中的矛盾问题，确保去杠杆中经济社会大局稳定。（省政府办公厅、省金融办、省财政厅等有关部门，各市人民政府）
（二）落实主体责任。各级人民政府为金融风险防范处置和本级政府债务责任主体，同级财政部门对本级政府债务管理负有具体责任。各级人民政府和有关部门要切实担负起主体责任，扎实有序推进去杠杆及风险化解处置工作。（省金融办、省财政厅，各市人民政府）
（三）强化专项考核。将地方金融风险和政府债务风险防范化解工作列入各级人民政府工作考核范围。建立问责机制，对因工作不力出现债务风险或引发较大群体性事件的地区，进行倒查与问责。建立政府债务公开制度，定期向社会公开政府债务限额、举借、使用、偿还等情况，主动接受社会监督。（省政府办公厅、省金融办、省财政厅，各市人民政府）
江苏省人民政府
2016年4月5日